Учреждение коллегий и сената в России. Учреждение первых коллегий

Создание сената

22 февраля 1711 г. Петр 1 своим указом учредил государственный орган нового типа — правительственный Сенат. Изначально в него входило 8 человек из ближайшего окружения царя. Это были величайшие политические деятели той эпохи. Сенаторы назначались и снимались в соответствии с личными указами Петра. Этот высший руководящий орган должен был действовать постоянно и никогда не прекращать свою работу.

Сенат — коллегиальный совет, который занимается отправлением правосудия, решением финансовых и других вопросов, связанных с различными секторами экономики. Это был институт совещательного, судебного и управленческого характера. Его члены представили монарху на рассмотрение различные вопросы, касающиеся законодательного процесса.

Законодательные акты, изданные Сенатом, не имеют юридической силы. На встречах только обсуждались и интерпретировались законопроекты. Сенат был во главе системы, а все колледжи подчинялись ему, который ежемесячно представлял отчеты обо всех исходящих и входящих делах.

Сенат в эпоху Верховного тайного совета и Кабинета (1726—1741)

Учрежденный 8 февраля 1726 Верховный Тайный Совет как при Екатерине I, так и в особенности при Петре II фактически осуществлял все права верховной власти, вследствие чего положение Сената, особенно по сравнению с первым десятилетием его существования, совершенно изменилось. Хотя степень предоставленной Сенату власти, в особенности в первое время правления совета (указ 7 марта 1726), формально не потерпела решительно никаких изменений, а круг предметов его ведомства иногда даже расширялся, но общее значение Сената в системе государственных учреждений очень быстро изменилось уже в силу одного того, что верховный тайный совет стал над Сенатом. Немалый удар значению Сенату был нанесен и тем, что наиболее влиятельные сенаторы перешли в верховный совет.

После той коренной ломки, которой подверглись местные учреждения Петра (1727–1728), губернское управление пришло в полное расстройство. При таком положении дел центральные учреждения, в том числе и стоявший во главе их Сенат, утратили всякую действительную силу. Почти лишенный средств надзора и местных исполнительных органов, ослабленный в своем личном составе Сенат продолжал, однако, нести на своих плечах тяжелый труд мелкой текущей правительственной работы. Титул Правительствующий еще при Екатерине был признан «неприличным» сенату и заменен титулом «Высокий». Верховный совет требовал от Сената отчетов, запрещал ему производить расходы без разрешения, делал Сенату выговоры, грозил штрафами.

Когда замыслы верховников потерпели неудачу и императрица Анна вновь «восприяла» самодержавие, указом 4 марта 1730 Верховный Тайный Совет был упразднён, и Правительствующий сенат восстановлен в прежней силе и достоинстве. Сенат снова сосредоточил в своих руках все управление.

В 1731 году (6 ноября) официально появляется новое учреждение – кабинет, уже около года существовавший в виде частного секретариата императрицы. Через кабинет восходили к императрице доклады всех учреждений, в том числе и Сената.

Хотя компетенция Сената формально изменена не была, но фактически подчинение кабинет-министрам весьма тяжело отразилось на Сенате даже в первый период существования кабинета (до 1735 г.), когда он занимался по преимуществу делами иностранной политики. Позже, когда кабинет начал простирать свое влияние и на дела внутреннего управления, подобные изменения довели Сенат до небывалого падения.
После указа 9 июня 1735 г. фактическое господство кабинет-министров над Сенатом приобретает законную основу. После смерти Анны Иоанновны (17 октября 1740 г.) в кабинете были поочередно полновластными хозяевами Бирон, Миних и Остерман. Поглощенному борьбою партий кабинету было не до Сената, значение которого поэтому в это время несколько повышается, что выражается, между прочим, в появлении «общих рассуждений» или «генеральных собраний» кабинета с сенатом.

12 ноября 1740 г. была учреждена должность придворного рекетмейстера, сначала для рассмотрения всеподданнейших жалоб на коллегии и низшие места, а с 27 ноября того же года – и на Сенат. В марте 1741 г. эта должность была упразднена, но разрешение приносить всеподданнейшие жалобы на Сенат осталось в силе.

Source(s): 300 лет Правительствующему Сенату

Дальнейшее развитие

Надо сказать, что учреждение коллегий Петром 1 и замещение ими приказов шло очень медленно и вяло. Но когда в 1715 г. царю стал ясен исход военных действий со Швецией, он более активно начал интересоваться внутренними делами государства. Известно, что в его книжке для записей под датой 14 января того же года была внесена заметка о трех коллегиях, а к 23 марта их насчитывалось уже шесть. Предполагается, что к этому Петра подтолкнуло чтение проекта о переустройстве государственного управленческого аппарата теперь уже неизвестного автора.

В документе предлагалось ввести учреждение коллегий в России, которые бы сосредоточили в себе все дела по обустройству страны. В проекте упоминалось о семи отделах, касающихся юстиции, торговли, иностранных дел, горнодобывающих разработок, армии, налогов и расходов государства. Управление структурами предполагалось отдать в руки отдельным сенаторам. Автор этого проекта приводил в пример Швецию, где уже существовала данная система, считавшаяся наилучшей в Европе.

История создания Коллегий

Уже в 1712 году была сделана попытка учредить Торговую коллегию при участии иностранцев. В Германии и других странах Европы набирались опытные юристы и чиновники для работы в русских государственных учреждениях. Шведские коллегии считались лучшими в Европе, они и были взяты за образец.

Система коллегий, однако, начала складываться только в конце 1717 года. 22 декабря 1717 г. был издан царский указ «О штате Коллегий и о времени открытия оных»
, положивший начало реформе Коллегий. Быстро изменить приказную систему было невозможно, поэтому от единовременного упразднения пришлось отказаться. Приказы либо поглощались коллегиями, либо напрямую подчинялись им (например, в состав Юстиц-коллегии вошли семь различных судебных приказов). Сам Петр I называл «первейшими» (т.е. главными) только три коллегии — иностранных дел, военную и Адмиралтейств-коллегию.

В 1718 году
был утвержден список первых 9 коллегий
:

1. Иностранных дел.
2. Военная коллегия.
3. Адмиралтейств-коллегия.
4. Камер-коллегия
5. Юстиц-коллегия.
6. Коммерц-коллегия.
7. Штатс-контора.
8. Берг-Мануфактур-коллегия.
9. Ревизион-коллегия.

Панорамный вид на здание Коллегий, расположенных на Васильевском острове в С.-Петербурге, выполненный Дж. А. Аткинсоном в период 1802-1805

В дальнейшем, по мере необходимости создавались новые коллегии или происходила реорганизация уже существующих:

В 1720 создана Юстиц-коллегия Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел.

В 1721 году учреждена Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ.

В 1722 году Берг-Мануфактур-коллегия разделена на Берг-коллегию и Мануфактур-коллегию, а также учреждена Малороссийская коллегия, заменившая Малороссийский приказ. Таким образом, отвечая на вопрос «сколько коллегий было при Петре I
» можно перечислить их список к 1722 году
:

1. Иностранных дел.
2. Военная коллегия.
3. Адмиралтейств-коллегия.
4. Камер-коллегия
5. Юстиц-коллегия.
6. Коммерц-коллегия.
7. Штатс-контора.
8. Берг-коллегия.
9. Мануфактур-коллегия.
10. Ревизион-коллегия.
11. Малороссийская коллегия.
12. Вотчинная коллегия.
13. Юстиц-коллегия Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел.

Штатный состав коллегии при Петре I

При этом, стоит отметить, что созданный в 1720 году Главный магистрат и в 1721 Святейший Синод (называющийся также Духовной коллегией), были образованы по «коллежскому принципу», обладали правами и функциями коллегий, дополняя центральный аппарат управления административными единицами контроля уровня города и религиозной категории правоверных христиан.

После Петра I

После смерти Петра Великого, в период с 1726 по 1730 год, Сенат стал называться Высоким и потерял большую долю имевшихся у него полномочий. Его деятельность в основном распространялась на финансовую и административную сферы.

При царствовании Екатерины II Сенат был поделен на департаменты и лишился законодательных полномочий.

C началом XIX века к функциям этого органа относился надзор за работой различных государственных учреждений. А начиная с 1864 года прибавляется еще один аспект его деятельности – он становится высшей кассационной инстанцией. Некоторые из департаментов Правительствующего сената занимались осуществлением регистрации торговых сделок.

Этапы создания сената в России

При этом, по возвращении из похода, Сенат не был расформирован царём, но наоборот, Пётр утверждает его в качестве постоянного органа в организации которого в петровский период историки отмечают три фазы:

Первый этап создания сената: в период с 1711 по 1718 годы Сенат являлся органом, члены которого назначались для присутствования в нём;

Второй этап создания сената: с 1718 по 1722 годы он представляет собой собрание президентов коллегий;

Третий этап создания сената: а с 1722 года орган имеет смешанный состав, в который входят сенаторы и президенты некоторых коллегий.

Историческое значение

Сложно переоценить значение осуществленной Петром 1 реформы. Коллегии функционировали согласно единым нормам деятельности. Ведомственные функции были четко распределены. Было окончательно ликвидировано местничество. Учреждение этих органов управления стало заключительным этапом централизации и бюрократизации аппарата управления государством. Однако нельзя не уточнить, что блестящая идея императора не была реализована полностью. Так, основная цель реформы – разделение выполняемых ведомствами функций – относительно некоторых Коллегий так и не была достигнута.

С 1802 года началось постепенное упразднение Коллегий на фоне новой системы министерств.

Военная коллегия

Указ о создании Военной коллегии был подписан Петром 1 в конце 1719 года, а работать ведомство начало с началом 1720 года. Общая численность ведомства по указу составила 530 человек, в том числе и 454 солдата, приписанных к коллегии. При этом 83 места были вакантными, так как в России остро не хватало профессиональных офицеров. Военное ведомство подразделялось на 3 структуры:

1. Армейское – действующая сухопутная армия.
2. Артиллерийское – ведало делами артиллерии.
3. Гарнизонное – войска, несшие гарнизонно-караульную службу.

Руководителями ВК при Петре Первом значились:

• Меншиков Александр Данилович (1719-1724)
• Репин Аникита Иванович (1724-1726)

Ведомство упразднено по указу 1802 года от 7 сентября. Она прекратила самостоятельное существование и передала свои функции Министерству.

Подготовка

В последующие два года царь провел за границей, и казалось, что без него учреждение коллегий и вовсе прекратилось. Но это было не так. Подготовка к организации новой системы шла полным ходом. Все, кто был задействован в этой работе, трудились не покладая рук, включая и самого Петра, который иногда присутствовал в датских коллегиях, просматривая дела и переписывая правила делопроизводства.

В начале 1717 г. Фик приехал в Амстердам к царю сообщить, что он закончил изучать шведское государственное устройство. Петр посылает его к Брюсу с тем, чтобы он объявил через губернское руководство и сенат, что шведские пленники, знающие гражданскую службу, могут поступить, если захотят, на русские должности в коллегии. Арестантам в России жилось несладко, поэтому многие приняли приглашение, к тому же им было обещано приличное вознаграждение.

Учреждение Правительствующего сената

Как уже было отмечено, этот орган – детище Петра I. Царь вовсе не горел желанием просто так делиться властью с кем бы то ни было. Создание Правительствующего сената явилось вынужденной мерой. Те грандиозные задачи, которые были поставлены перед страной, требовали совершенствования государственного аппарата.

Но, в отличие от других стран, например таких как Швеция или Польша, Сенат отнюдь не являлся органом, в какой-либо мере ограничивающим самодержавие.

• Во-первых, это учреждение не было выборным, его членов назначал сам царь. И это были ближайшие сподвижники, облеченные личным доверием государя. Среди них такие имена, как П. Голицын, М. Долгоруков, Г. Волконский и другие именитые вельможи.
• Во-вторых, Сенат не представлял собой оппозиционную структуру. Он был в полном подчинении у царской особы и контролировался ею. А также нес ответственность перед монархом. Сенат как бы представлял собой «второе я» государя, а отнюдь не защищал интересы аристократической верхушки. И ему должны были подчиняться, как самому царю. Так, в одном из распоряжений Петр предупреждал, что тот, кто посмеет ослушаться указов Правительствующего сената, будет подвержен жестокому наказанию или даже смерти – «смотря по вине».
• В-третьих, функции этого органа на первом этапе не были четко определены. Поле его деятельности было подвержено постоянным изменениям, в зависимости от той или иной ситуации. И делал он то, что сочтет целесообразным его величество император. В своем указе Петр определяет, что по его убытии Сенат должен: судить нелицемерно, не делать напрасных расходов, стараться отдать соль на откуп, увеличить китайскую и персидскую торговлю, приласкать армян и учредить фискальный орган. То есть перечня обязанностей у сенаторов не было, они лишь получали от царя инструкции.

Функции правительствующего сената

Фактическое ведомство рассматриваемого органа управления рассматривало дела, которые выходили за рамки компетенции коллегий, представляя собой высший административный государственный орган. В конце правления Петра Первого он был наделён и судебными функциями, став высшей государственной судебной инстанцией.

Законодательная деятельность Сената до сих пор является спорной. Одни историки утверждают, что в начальный период данный орган не только имел законодательную власть, но даже отменял царские указы! Другая сторона оспаривает это утверждение. При этом, все они признают, что, изменяя положение в 1722 году, Пётр Первый лишает Сенат законодательной власти. Вполне резонно, ведь ни один правитель не желал делить собственную власть. Таким образом, можно лишь формально признать закрепление за Сенатом законодательной власти на определённый период.

От разницы взглядов историков на компетенцию Сената также зависит его представление значимости для государства. Одни исследователи считают Сенат высшим государственным учреждением, которое объединяло и направляло работу администрации, не признающим над собой власти, кроме власти Петра. Другие утверждают, что направляя и контролируя администрацию, данный орган был полностью подконтролен и его решения фактически зависели от приказов «верховных господ министров» – лиц, приближённых к царю, которые управляли иностранными делами, флотом и войсками. Также, Сенат зависел и от решений генерал-прокурора.

Это интересно: 2091,Феодальная раздробленность на Руси (кратко)

Коллегии 1717 года

Распоряжением от 22 декабря 1717 года Петр I учредил одновременно 9 училищ:

• Адмиралтейский колледж. Первым лидером был Федор Апраксин. Управление управляло гражданским и военным флотами. Он объединил 12 офисов. Верфи, склады, морские госпитали, заповедные леса — все это находилось в ведении Адмиралтейства.
• Военное училище. В отделе работало 530 человек. Он отвечал за дела сухопутной армии, артиллерии, караульных войск гарнизона. Отвечает за снабжение и вооружение армии.
• Колледж иностранных дел. Он появился на месте посла Приказ. За любые отношения с иностранцами отвечал департамент. Президент отвечал за внешнюю политику страны.
• Доска обзоров. Основная функция — контролировать финансы государства. Управление проверило отчеты учреждений о потраченных средствах.
• Торговая Палата. Налоговая служба — излюбленная идея Петра I. Департамент следил за уровнем доходов граждан, определял размер налогов, назначал сборщиков долгов.
• Офис-Государственный Совет. Функция — контроль государственных расходов, согласование персонала, финансирование различных проектов.
• Берг-завод-колледж. Он руководил тяжелой и легкой промышленностью, специализируясь на создании мануфактур. Вскоре отдел разделили.
• Колледж Юститц. Он регулировал работу судов по всей стране, выполнял функции Верховного суда по гражданским и уголовным делам. После смерти Петра I отдел работал следственным порядком и канцелярией глеба.
• Колледж торговли. Посредник между трейдерами и государством. Отдел занимался разработкой таможенных тарифов, правил.

Многие из этих училищ были упразднены после смерти Петра Великого. Например, в 1731 году полномочия берга, производства и верховного магистрата были переданы торговому совету.

Адмиралтейская коллегия

Адмиралтейств-коллегия была создана в 1717 году. Основанием послужил указ от 22 декабря 1717 года. Ведомство управляло всем флотом России, как гражданским, так и военным. С момента формирования коллегии, до смерти Петра 1, ею заведовал Апраксин Федор Матвеевич. Его заместителем значился норвежец, Крюйс Корнелиус.

С 1723 году Адмиралтейство подразделялось на 12 контор: адмиралтейская (вопросы работы верфей), цейхмейстерская (артиллерия), комиссариатская (решение проблем служащих), подрядная (ведение подрядов), провиантская (вопросы продовольствия), казначейская (финансовые вопросы), цалмейстерская (выдача жалования), контролерская (надзор за финансами), мундирная (вопросы обмундирования), обер-сарваерская (непосредственное кораблестроение и прием материалов для этого), вальдмейстерская (управление лесами для нужд флота), московская.

Адмиралтейство при Петре 1

Самостоятельное существование коллегия завершила в 1802 году, когда перешла под контроль Морского Министерства. Окончательное же прекращение существования относится к 1827 году, когда орган стал совещательным и никаких практических задач не решал.

Изменение системы престолонаследия

В феврале 1722 г. Петром I был подписан Указ о престолонаследии. Он отменял древний обычай передавать престол прямым потомкам по мужской линии и предусматривал назначение престолонаследника по воле монарха. Указ о престолонаследии появился в связи с борьбой Петра I с сыном, царевичем Алексеем, который группировал вокруг себя оппозицию. После гибели царевича Алексея (1718 г.) Пётр не хотел передавать власть внуку Петру Алексеевичу, т.к. опасался, что к власти придут противники реформ, надеясь решить вопрос о престолонаследии в духе абсолютизма. С этим указом Петра связана обстановка борьбы за престол и в дальнейшем дворцовых переворотов.

Указ о престолонаследии был отменён императором Павлом I в 1797 г.

Ко всем петровским реформам нет однозначного отношения, особенно это касается административных реформ. Историк В.Я. Уланов пишет: «Все эти преобразования, непрерывным потоком следовавшие одно за другим… не только не вели население к материальному и нравственному преуспеянию,  но были гнетом, мало чем уступавшим  войне  петровского времени».

Преимущества и недостатки системы коллегий

Уже в период правления Петра I стало очевидно, что система коллегий обладает как преимуществами, так и недостатками. Она действительно была современной по существовавшим тогда понятиям, но в условиях российских масштабов работала медленно и не всегда результативно. Не получилось также избежать дублирования функций – к примеру, многие вопросы оказывались одновременно в ведении Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегий. Одновременно целый ряд важнейших сторон государственной жизни остался не охваченным системой коллегий.

Не удалось должным образом наладить систему делопроизводства и организацию повседневной административной деятельности коллегий. Не все коллегии имели собственные регламенты (по образцу и во исполнение Генерального регламента), что затрудняло руководство ими и исполнение ими своих функций. Несоразмерно большую роль в деятельности коллегий играли секретари, подготавливающие все документы для коллегиального рассмотрения.

Взяточничество, кумовство и некомпетентность в деятельности коллегий присутствовали лишь в несколько меньшей степени, чем в деятельности приказов. Ревизион-коллегия из-за плохой организации работы вообще фактически не справлялась со своими обязанностями. Однако переход от приказной системы к коллегиальной все же заложил основы создания профессиональной бюрократии, действительно компетентной в деле осуществления административных функций.

Введение коллегий укрепило центральную власть, фактически покончив с соперничеством со стороны родовитой знати и церкви. Коллегии и Синод превратили эти силы в часть государственной машины. Поэтому в основном организация коллегий помогла Петру добиться поставленной цели – сформировать в России абсолютную монархию в ее классическом варианте.

Причины и предыстория создания коллегий

Приказная система продолжала действовать в России и на начальном этапе петровского правления. По мере реформирования жизни страны ее несовершенства становились все более очевидными.

Для начала, приказы не имели жесткой специализации и разграничения полномочий. Некоторые вопросы попадали в ведение сразу нескольких приказов, из-за чего возникала путаница. Одновременно были сферы, вовсе не охваченные приказной системой. По мере развития страны, появления в ней новых направлений деятельности, таких пробелов становилось все больше.

Не существовало общих стандартов и регламентов, определявших правила работы приказов, их полномочия и ответственность за исполнение поручений. Местничество, назначение «по роду» или покровительству были рядовым делом, делопроизводство велось неаккуратно и тоже без единого образца. Оставлял желать лучшего и уровень профессиональной подготовки приказных служащих.

Благодаря быстрому развитию связей России с Европой Петр I получил возможность познакомиться с европейскими системами организации исполнительной власти и соответствующим законодательством. За основу будущей российской системы коллегий был взят шведский аналог – опыт Северной войны убедил Петра в разумности шведского подхода к делу управления.

Царь желал получить такую систему власти, что полностью контролировалась бы монархом, однако была бы способна действовать и без его прямых указаний. Петр I намеревался четко разграничить обязанности между разными властными структурами и по возможности эффективно пресекать «коррупционные схемы» (взяточничество процветало и в те времена, и в допетровской России считалось едва ли не единственным способом решить проблему, требующую вмешательства государственных органов). Шведская система давала ему такие возможности.

Система прокурорского надзора

Первоначально главой Правительствующего сената был обер-секретарь. Его Петр I был вынужден назначить из-за раздоров, постоянно наблюдавшихся на заседаниях. В 1720 году им стал А. Щукин, который оказался непригодным для исполнения обязанностей такого рода. После того как Щукин скончался в 1721 году, за порядком на заседаниях было поручено следить гвардейским штаб-офицерам, которые сменялись каждый месяц.

В 1722 году на смену офицерам приходит прокуратура, которая не только наблюдала за Сенатом, но и являлась системой надзора за другими учреждениями – в центре и на местах – осуществлявшими административные и судебные функции.

Во главе этой системы находился генерал-прокурор. Он был одновременно начальником канцелярии Сената и надзирал за этим органом. И не только в аспекте, касающемся порядка на заседаниях, но и с точки зрения законности его решений.

У генерал-прокурора был помощник – обер-прокурор. Учреждение должности генерал-прокурора сыграло двоякую роль в развитии Сената. С одной стороны, надзор с его стороны способствовал наведению порядка в производстве дел. А с другой – независимость этого органа сильно уменьшилась.

Заключение

Все мероприятия Петра 1 были направлены на европеизацию государства, и органы, которые он учредил, должны были служить этой идее. Главным же органом управления, как известно, был Сенат. «Идея, воплотившаяся в Сенате, была велика и плодотворна, но, нужно признаться, эта идея доныне осталась нереализованной».Таким образом, Сенат Петра 1, как он сам и задумывал, стал сильным и послушным инструментом самодержавия. По своей природе он не был органом, представлявшим по настоящему интересы народа, и никак не ограничивал власть царя.

Деятельность Сената была малоэффективной, прежде всего из-за чрезмерной широты полномочий. Такой спектр полномочий определил увеличение аппарата Сената. Коллегиальный принцип, который был положен в основу учреждения Сената, был лишь формальностью. Среди государственных чиновников процветала коррупция, и они часто злоупотребляли своим служебным положением.

Недостаток полномочий Сената в области законодательной деятельности компенсировался наделением его исполнительными, судебными и контрольными функциями. На наш взгляд, сосредоточение таких полномочий в компетенции Сената было не оправдано, так как Сенат не справлялся в должной мере ни с одной функцией.
Сенат при всей широте своих полномочий не был законодательным органом, а лишь обладал законосовещательной функцией.

Положительным явлением в деятельности Сената было то обстоятельство, что он мог, в случае необходимости, управлять страной в отсутствие Петра или, например, в случае гибели монарха в многочисленных войнах, в которых он участвовал.

Также можно сказать, что развитие Сената было обусловлено внутренними потребностями страны, ее международным положением и имело исторически прогрессивный характер. Значение, роль и функции Сената менялись в зависимости от правителя государства, отношений отдельных лиц в правительствующих кругах, общей ситуации в государстве и т.д. Наибольшую власть и расцвет Сенат приобрел при Петре Великом. Затем он снова занимает лидирующие позиции в политической жизни страны при императрице Елизавете. Окончательные позитивные изменения Сенат приобрел при Александре II и остается почти таким вплоть до октябрьской революции. Деятельность по реформированию Сената в некоторое время замедлялась, но не прекращалась. Так реформирование Сената продолжается и в современное время – наши дни.