Структура механизма реализации статуса муниципального служащего
Разработка юридического понятия не имеет смысла, если из нормы права не вытекает механизм его реализации, в этом случае норма не будет работать.
Необходимость рассмотрения такого понятия, как механизм реализации правового статуса муниципального служащего обусловлена юридической структурой статуса муниципальных служащих, которая, как мы выяснили, складывается в совокупность взаимосвязанных элементов. На основании гражданства, рассмотренного в совокупности с правоспособностью и дееспособностью, возникает возможность приобретения прав, обязанностей и, как производных от них, правоограничений, поощрений и мер ответственности в рамках конкретной должности муниципальной службы. При этом реализации всего описанного способствуют законодательно установленные гарантии. Мы рассматриваем данные понятия как составные части сложного института статуса муниципального служащего.
Представляется, что для анализа процесса реализации правоотношений в области правового статуса муниципального служащего, следует выделить такую категорию, как «механизм правовой реализации статуса». В состав указанной категории входят правила реализации составляющих статуса, т.е. элементов, способствующих приобретению статуса муниципального служащего, таких как правоспособность и дееспособность, самих прав и обязанностей, и гарантий как элементов, способствующих осуществлению прав, обязанностей и их производных элементов.
Для полноценного рассмотрения механизма реализации в контексте муниципальной службы следует обратить внимание на теоретические разработки механизма реализации права и правового статуса вообще. Под реализацией правовых норм, по мнению А.В
Малько, понимается фактическое осуществление их предписаний посредством поведения субъектов. Реализация права представляет собой необходимую сторону существования права, без чего оно утрачивает свой социальный смысл . Безусловно, механизм реализации правового статуса муниципального служащего является частным случаем реализации правового статуса вообще
Мы считаем необходимым рассмотреть данный механизм отдельно, поскольку важность и значение его для статуса служащего крайне велики. Выделение данной категории способствовало бы теоретическому осмыслению процесса реализации статуса муниципального служащего, что способствовало бы дальнейшему его практическому совершенствованию
Кроме того, реализация статуса муниципального служащего важна в силу наличия публичной власти у названного субъекта, следовательно, рассматривая механизм реализации его прав и обязанностей, мы устанавливаем рамки поведения властвующего лица.
Поэтому для полного анализа механизма реализации статуса муниципального служащего прибегнем сначала к рассмотрению основных понятий реализации права, после этого рассмотрим их роль и специфику, имеющуюся в процессе механизма реализации статуса муниципального служащего.
В юридической науке выделяются понятия «правовое воздействие», «механизм правового воздействия», «правовое регулирование»,«механизм правового регулирования» и «механизм правовой реализации». Сначала рассмотрим их соотношение. При рассмотрении таких понятий, как «правовое воздействие», «механизм правового воздействия» возникает много спорных вопросов теоретического характера.
Правовое воздействие выступает в качестве части системы социального регулирования общественных отношений. Основным элементом управляющей и управляемой систем выступают люди, а управление сводится к тому, что одни из них воздействуют на сознание и поведение других.
В зависимости от средств, способов и типов регламентации общественных отношений выделяют социальное, экономическое, политическое, формационное, культурное, психологическое, правовое и иные виды влияния на поведение индивидов и групп. Если социальное воздействие включают в себя влияние на поведение человека посредством всего набора экономических, культурных, политических и иных средств, то правовое воздействие основано на использовании специфических юридических инструментов: норм права, договоров, правоприменительных актов, запретов, наказаний, субъективных прав, юридических обязанностей и т. д.
Необходимо отметить, что право влияет на поведение людей не только и не столько самим фактом своего существования, оно регулирует взаимодействие людей путем использования общеизвестных методов правового регулирования, для которых в свою очередь основой служат способы регулирования общественных отношений.
6.1. Понятие и принципы муниципальной службы
Муниципальная
служба
– это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной
основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Таким образом,
депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные
лица местного самоуправления муниципальными служащими не являются.
Правовое
регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным
должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего,
условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным
законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов
Российской Федерации и уставами муниципальных образований.
Федеральный закон Федеральный закон от 2
марта2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» установил
общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения
муниципальных служащих в Российской Федерации.
Муниципальная
служба основана на следующих принципах:
– верховенства
Конституции Российской Федерации, федеральных и региональных законов над иными
нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении
муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных
служащих;
– приоритета прав
и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;
– самостоятельности
органов местного самоуправления в пределах их полномочий;
– профессионализма
и компетентности муниципальных служащих;
– ответственности
муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих
должностных обязанностей;
– равного доступа
граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и
профессиональной подготовкой;
– единства
основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской
Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций;
– правовой и
социальной защищенности муниципальных служащих;
– внепартийности
муниципальной службы.
Финансирование
муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета.
Минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную
службу учитываются федеральными органами государственной власти, органами
государственной власти субъектов Федерации при определении минимальных местных
бюджетов.
Муниципальная
служба и государственная гражданская служба тесно взаимосвязаны между собой.
Согласно ст. 7 Федерального закона “О государственной гражданской службе
Российской Федерации” эта взаимосвязь обеспечивается посредством:
– единства
основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и
должностям муниципальной службы;
– единства
ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной
службы;
– единства
требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации
гражданских служащих и муниципальных служащих;
– учета стажа
муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа
гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
– соотносительности
основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и
муниципальных служащих;
– соотносительности
основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших
гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в
случае потери кормильца.
| Предыдущая |
Материал предоставлен сайтом NetPrava.ru (Правовой портал).
Похожие материалы:Понятие и признаки предпринимательской деятельностиПонятие и признаки предпринимательских договоров (Батычко В.Т., 2011)Понятие и признаки международного праваПонятие и продолжительность рабочего времениПонятие и роль бюджета (Батычко В.Т., 2009)Понятие и свойства субъектов международного права
Задачи и функции муниципальной службы
Муниципальная служба должна обеспечивать права и свободы человека в рамках МО, реализовывать положения основного документа страны, федеральных законов, законодательства субъектов РФ, уставных документов МО, НПА органов местного самоуправления. В обязанности муниципальной службы входит создание оптимальных условий жизни населения МО в соответствии с интересами, обычаями и традициями. Служба должна формировать условия для работы органов на местах, профессионально обеспечивать данную деятельность, а также защищать интересы и права населения. Муниципальной службой готовятся и принимаются решения в пределах допустимых полномочий, организуются мероприятия по их исполнению.
Замечание 1
Основная задача муниципальной службы – обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения через органы местного самоуправления и непосредственно.
Можно перечислить несколько основных функций службы.
Планирование. Служба разрабатывает программы долгосрочного характера, составляет планы деятельности на короткие и длительные периоды по решению задач местного самоуправления. При помощи планирования служба формулирует условия, необходимые для решения вопросов, устанавливает последовательность обеспечения этих условий, определяет порядок конкретной деятельности по решению того или иного вопроса, указывает на то, какими должны быть результаты деятельности. Муниципальной службой осуществляется планирование по правотворческой, финансовой деятельности, по исполнению федерального законодательства, по проведению мероприятий на территории.
Регулирование. Служба упорядочивает общественные отношения в области управления на местах, устанавливает связи между субъектами.
Распорядительство. Муниципальная служба дает конкретные указания исполнителям.
Координация. Служба устанавливает взаимоотношения между органами местного самоуправления и гражданами, организациями, местными органами других МО, органами гос. власти субъектов РФ, федеральными органами гос. власти. Также связь устанавливается между структурными подразделениями и муниципальными служащими.
Контроль. Служба устанавливает насколько соответствует состояние дел требуемому стандарту, изучает и оценивает результаты муниципальной деятельности, устанавливает что намечено и что сделано в системе управления МО. Муниципальная служба проверяет насколько качественно, полно и своевременно выполнены задачи субъектами правовых отношений.
Учет и информационное обеспечение. Служба проводит сбор сведений о результативности деятельности органов на местах, о движении финансовых средств, об объектах муниципальной собственности.
Решение территориальных вопросов
ФЗ №25 “О муниципальной службе” предусматривает формирование в МО действенного организационно-юридического механизма реализации полномочий соответствующими органами. Это необходимо для оперативного решения территориальных вопросов с привлечением к процессу местного населения. Такая постановка задачи является новой для всей структуры местной власти. Это обусловлено формированием качественно новой основы муниципальной службы. Нормотворцами была разработана концепция, которая получила юридическое закрепление. В настоящее время местное самоуправление рассматривается в качестве формы реализации населением своей власти. Она обеспечивает решение гражданами самостоятельно, под свою ответственность непосредственно либо через уполномоченные органы вопросов территориального значения. Данное положение указывает на необходимость активизации прямой формы демократии на местах. Поэтому нормативные положения не только сохраняют уже установившиеся организационные механизмы непосредственного осуществления народом своей власти, но существенно расширяет их количество. Вместе с этим ФЗ №25 “О муниципальной службе” возлагает на уполномоченные органы и их должностных лиц обязанность содействовать гражданам в реализации ими своих конституционных прав на самостоятельное решение актуальных вопросов территориального значения. Безусловно, указанные выше положения должны конкретизироваться не только в нормативных актах, но и через активную организаторскую деятельность компетентных структур должны реализовываться на практике. 
Контрольные полномочия представительных органов
Закон № 131-ФЗ не предусматривает возможности включения одних органов местного самоуправления в структуру других. В этом случае они не смогли бы обладать собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и осуществлять их самостоятельно. Следовательно, контрольный (контрольно-счетный) орган муниципального образования не может входить в структуру представительного или иного органа местного самоуправления.
В то же время отсутствие контрольного органа в структуре органов местного самоуправления не означает, что в соответствующем муниципальном образовании отсутствует возможность для создания системы внешнего финансового контроля. В соответствии с Законом № 131-ФЗ в исключительной компетенции представительных органов муниципальных образований находится контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения. Нормы Бюджетного кодекса (ст. 153) также предусматривают, что представительные органы муниципальных образований рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов. Согласно ч. 2 ст. 265 БК РФ контроль представительных органов муниципальных образований предусматривает их право на вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты, а также на создание собственных контрольных органов (то есть контрольных органов в структуре представительных органов муниципальных образований).
Из сказанного следует, что как представительные органы муниципальных образований, так и их собственные контрольные органы также можно отнести к органам, осуществляющим определенные функции внешнего финансового контроля. Вместе с тем по своему статусу контрольные органы представительных органов отличаются от контрольных (контрольно-счетных) органов муниципальных образований. Они не являются самостоятельными органами местного самоуправления, обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а лишь входят в состав представительных органов муниципальных образований на правах их структурных подразделений. Такие органы не могут наделяться статусом юридического лица, а также обладать организационной и функциональной независимостью. При этом на них не распространяются положения Закона № 6-ФЗ. Данные структурные подразделения могут выполнять функции в области муниципального финансового контроля только в пределах собственных полномочий представительных органов муниципальных образований.
Кроме того, в малых городах, поселках и сельских поселениях, в которых отсутствуют финансовые и материально-технические возможности для содержания специализированных контрольных органов, функции по осуществлению финансового контроля могут быть возложены на одну из комиссий (комитетов) представительного органа муниципального образования. Указанные комиссии (комитеты) также не могут обладать статусом контрольно-счетных органов муниципальных образований.
Нормы Закона № 6-ФЗ предусматривают, что представительные органы поселений вправе заключать с представительным органом соответствующего муниципального района соглашение о передаче контрольно-счетному органу района полномочий контрольно-счетного органа поселения. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема межбюджетных трансфертов из бюджетов поселений в бюджет района, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение данных соглашений. При этом для осуществления переданных таким образом полномочий органы местного самоуправления муниципального района имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа данного муниципального образования (ч. 4 ст. 15 Закона № 131-ФЗ).
Спорный вопрос
В категории “А” присутствует должность депутата законодательного органа. Однако о ней необходимо сказать отдельно. Дело в том, что статус муниципальных служащих несовместим с депутатским мандатом. Данное правило не распространяется на глав МО. Но системное толкование норм позволяет устранить противоречие, по которому муниципальный служащий не может быть депутатом, а субъекты, имеющие мандаты, при определенных обстоятельствах, могут занимать должность в местных органах. Данное положение касается только конкретных структур. В частности, оно распространяется на должности, установленные в представительных органах и замещаемых на постоянной основе. При этом они должны обеспечивать непосредственную реализацию полномочий законодательного института. Это могут быть освобожденные депутаты, осуществляющие деятельность как председатели Госдумы, его заместители, руководители постоянных комитетов и пр. при этом в Уставе МО, регламенте представительного органа и иных актах должна закрепляться необходимость замещения этих должностей исключительно депутатами.
Функции муниципальной службы
Муниципальная служба, как институт наделена системой функций
Функции муниципальной службы призваны подчеркивать важность и многозначность муниципальной службы
Функции муниципальной службы направлены на реализацию целей и задач МСУ. Помимо этого все функции муниципальной службы направлены на решение социальных проблем. Все функции муниципальной службы можно разделить на исполнительные и распорядительные. Функции МС можно также классифицировать в соответствии со сферой, в которой они реализуются. Так в сфере финансов муниципальная служба выполняет следующий спектр функций:
- разработка и организация социально-экономических программ развития территории и обеспечение их реализации;
- разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения;
- управление и распоряжение муниципальной собственностью.
В социальной сфере функции местного самоуправления реализуются при поддержке населения.
Социальные функции муниципальной службы
В свете регулярного реформирования и внедрения информационных технологий, муниципальная служба должна повышать качество реализации своих функций, сократив время на обработку запросов со стороны населения.
Чтобы муниципальная служба была эффективной, следует усилить контроль за реализацией закрепленных законодательством функций. Помимо этого необходимо пересмотреть некоторые аспекты правового регулирования финансовых функций. Нужно расширить понятийный аппарат в сфере муниципальной службы и уточнить в законодательстве организационный и правовой статус.
Литература
- Мухаметжанова В.С. Муниципальная служба как профессиональная деятельность // Вестник Российского университета дружбы народов. – 2010. – №2.
Понятие правового статуса муниципального служащего
Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, и следовательно муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. По этой причине законодательство Российской Федерации о государственной и муниципальной службах является раздельным.
Как предмет правового регулирования муниципальная служба базируется на общепризнанных принципах и нормах международного права , а так же нормах права различных уровней (федерального, регионального, муниципального). Многоступенчатость нормативно-правового регулирования связано с характером труда муниципальных служащих, объектом и методами воздействия на служебную деятельность; кругом прав и обязанностей; необходимостью регламентации процедур прохождения службы; соблюдением ограничений; установлением компенсирующих социальных гарантий и льгот.
Специфика правового регулирования статуса муниципального служащего в Российской Федерации заключается в том, что в период до принятия Федерального Закона от 8 января 1998г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» данные вопросы регулировались нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации. В качестве примера можно назвать Закон Московской области от 31 июля 1997 г. «О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области». До принятия названного Закона Московской области данные правоотношения регулировались Временными положениями регионального значения.
Несомненно, с принятием Федерального Закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» деятельность субъектов Федерации по принятию актов, регулирующих порядок деятельности муниципальной службы, упростилась. Федеральный закон, принятый 8 января 1998г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», установил основы правового статуса муниципального служащего.
Несмотря на то, что в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» было включено несколько положений, регламентирующих правовой статус муниципальных служащих (права, обязанности, правоограничения, ответственность и гарантии), он не урегулировал вопрос о круге субъектов, на кого это распространяется, не установлены исключения и ограничения в действии соответствующих правовых норм (например, для выборных должностных лиц), а так же временные рамки его существования.
Следует отметить, что в упорядочении элементов правового статуса муниципального служащего может быть использован опыт субъектов Российской Федерации. К примеру, в данном плане представляются интересными положения закона Калининградской области от 07.03.1996г. № 43 (ред. от 30.04.2001г. «Об основах муниципальной службы в Калининградской области» ), где в ст. 16 указывается, что гражданин приобретает правовой статус муниципального служащего с момента вступления в должность .
В части упорядочения правовою статуса муниципальною служащего опыт Российской Федерации (федеральный уровень правового регулирования) является по-своему уникальным для стран СНГ.
С учетом исторически сложившихся взаимосвязей между государствами-членами СНГ, представляется необходимым исследовать опыт правового регулирования статуса муниципального служащего. Так, Закон Украины от 07.06.2001г. «О службе в органах местного самоуправления»1, где в ст.8 Основные обязанности муниципального служащего закреплено правило о недопущении на любое действие и бездействие противные интересам, как местного самоуправления, так и государства в целом. Представляется возможным использование данного правила при регламентации муниципальной службы в Российской Федерации в статьях закона «Об основах муниципальной службы», касающихся запретов для муниципальных служащих. В Республике Беларусь местное самоуправление как таковое вообще отсутствует и соответственно вопрос о правовом регулировании муниципальной службы вообще не стоит. В Республике Молдова муниципальная служба так же не урегулирована нормами права, хотя Конституция Республики Молдова от 29 июля 1994г.2 в ст. 109 провозглашает, что «публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей, местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения». Данное положение предполагает наличие определенных органов исполняющих решение выборных органов публичной власти на местах, и соответственно необходима регламентация служащих этих органов.
Структура местных органов
В местные органы входят:
- представительный орган МО;
- глава МО;
- администрация;
- контрольно-счетный орган МО;
Представительный орган МО избирается населением, состоит из депутатов, которые представляют интересы своих избирателей и от их имени принимают решения общеобязательного характера, действующие на территории МО.
Глава МО является высшим должностным лицом, наделен полномочиями исполнительно-распорядительного плана и решает проблемы локального характера.
Администрация является исполнительно-распорядительным органом МО. Устав МО наделяет ее полномочиями по решению местных вопросов и отдельными гос. полномочиями, предусмотренными законодательством.
В целях обеспечения внешнего финансового контроля на территории МО образуется контрольно-счетный орган МО.
Определение 3
Служба в органах местного самоуправления называется муниципальной службой.
В Законе о муниципальной службе изложены положения о поступлении на службу граждан РФ, граждан иностранных государств на основании международных договоров, положения о прохождении муниципальной службы и ее прекращении, положения об определении статуса муниципального служащего.
Закон конкретизируется законодательством субъектов РФ и уставными документами МО.
Определение 4
Муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, осуществляемая на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора.
Муниципальная служба: понятие и правовое регулирование
В ч. 4 ст. 32 Конституции РФ говорится о том, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к гражданской службе.
Таким образом, закон N 131-ФЗ предполагает достаточно широкие правовые основы муниципальной службы трех уровней:
- федеральный закон;
- закон субъекта РФ;
- устав муниципального образования.
Согласно ч. 1 ст. 3 этого Закона правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция РФ, а также настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (далее – законодательство о муниципальной службе), уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Федеральный закон 2007 г. определяет более широкую правовую базу муниципальной службы, включая в нее, с одной стороны, основополагающие акты, с другой – даже решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные акты.
Федеральный закон 2007 г. оперирует двумя понятиями: муниципальная должность и должность муниципальной службы. Лиц указанных в ч. 2 ст. 1, Закон не называет муниципальными служащими, хотя все они считаются замещающими муниципальные должности и могут получать оплату за свою работу (избираемые населением депутаты представительного органа, глава муниципального образования, члены контрольного органа; избираемые представительным органом глава муниципального образования, другие должностные лица из числа депутатов, например заместитель председателя представительного органа, и т.п.; члены сформированной представительным органом избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса, в том числе ее председатель, заместитель председателя и секретарь; руководитель контрольного органа, сформированного на выборах населением, избранный этим органом из своего состава).
Если речь идет о муниципальных служащих, ими являются лица, которые занимают должности муниципальной службы.
При определении того, что есть муниципальная служба, надо руководствоваться ст. 2 Закона 2007 г., где говорится (ч. 1): муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Характерные черты муниципальной службы:
- профессиональная деятельность соответствующего лица;
- осуществляется на постоянной основе;
- предполагает занятие одной из должностей муниципальной службы;
- замещается лишь на основании договора (контракта).
Только наличие всех перечисленных условий в совокупности позволяет считать лицо муниципальным служащим и отличать его по статусу от лиц, занимающих муниципальную должность (например, член избирательной комиссии с правом решающего голоса находится на муниципальной должности, но не по контракту (трудовому договору), а в силу решения представительного органа об утверждении состава комиссии; депутат, перешедший на работу в представительный орган на постоянной основе, делает это также не по контракту, трудовому договору, а на основании решения представительного органа; в то же время работник аппарата избирательной комиссии или аппарата представительного органа занимает свою должность по трудовому договору и является муниципальным служащим).
Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) могут быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).
На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом 2007 г.
